Первые результаты национального проекта: достижения и просчеты

Приоритетный национальный проект «Образование» (ПНПО) направлен на повышение качества образования, должен создать основы для прорывного инновационного развития страны. А его мероприятия, в ряду других национальных проектов, предполагают, прежде всего, инвестиции в человека, обеспечивающие будущее.

Структура ПНПО к настоящему времени кристаллизовалась и включает в себя следующие направления:

1. Дополнительное вознаграждение за классное руководство (за полнокомплектный класс).

2. Поддержка инициативной, способной, талантливой молодежи (около 5000 грантов в год).

3. Стимулирование инновационных программ
высшего профессионального и общего образования (30 вузов и 6000 школ).

4. Поощрение 20000 лучших учителей.

5. Подключение школ к Интернету.

6. Поставка автобусов и учебного оборудования.

7. Развитие системы профессиональной подготовки в армии.

8. Создание новых университетов и двух бизнес-школ.

Чего же удалось достичь, и в чем основные проблемы?

Достижения

 Прежде всего, нужно отметить, что 70% средств, которые необходимо будет освоить в ПНПО, обеспечены нормативной правовой базой. Вышедшие постановления правительства по дополнительному вознаграждению классным руководителям, по поддержке инновационных школ и вузов, последующие приказы и соглашения с регионами – все это запустило работы в общей сложности на 22 млрд. рублей. Это неплохой показатель за 1 квартал.

 Своевременно начались выплаты классным руководителям. Мы и сами не ожидали, что уже в январе в некоторых регионах такие выплаты будут осуществлены. Первоначально – ориентировались лишь на февраль.

 Наконец начаты конкурсы инновационных школ и вузов. Это очень важно было сделать именно в первом квартале, иначе выбранные образовательные учреждения не смогут реализовать свои программы развития, на это попросту не хватит времени.

 Появилась какая-то определенность по образованию в армии. Там есть вся нормативная правовая база, и к лету начнется эксперимент в нескольких воинских частях.

Кое-что (в особенности показатели финансирования) прояснилось по бизнес-школам, информатизации образования, поддержке талантливой молодежи. В частности, по двум последним направлениям определено, что предстоит за 2 года подключить к широкополосному доступу в Интернет 57000 школ и выделить 1250 премий по 60 тыс. рублей и 4100 премий по 30 тыс. рублей талантливым молодым людям.

 Очень серьезное достижение – это то, что регионы откликнулись на ПНПО, вложили свои средства. К примеру, только в Уральском Федеральном округе дополнительно к 779 лучшим учителям, которые получат поддержку, губернаторы обеспечат поддержку более 3000 учителей. В среднем, регионы дополнительно привлекут средства в объеме в 1,8 раза больше, чем средства, поступающие с федерального уровня.

Кроме перечисленных достижений, реализовано несколько успешных проектных ходов.

Распределены квоты по регионам на поддержку учителей и школ. Подушевой принцип – распределение по количеству учащихся – был оперативно реализован. При этом была учтена специфика сельской школы, предоставлена удвоенная квота в отношении количества детей, обучающихся в сельской местности: 1 учитель приходится на 1065 сельских детей и на 2130 городских.

 Были разработаны прозрачные схемы отбора инновационных школ и вузов. Быть может даже не плохо, что несколько месяцев было посвящено обсуждению критериев отбора. Несмотря на то, что в результате получились во многом компромиссные формулировки, сегодня есть все основания полагать, что проведение конкурсов вполне реалистично.

 Удалось разработать некоторые общие форматы федеральных и региональных действий. Схема отбора инновационных школ доведена до всех регионов и отражена в региональных сетевых графиках. Все регионы проделали такую работу и направили согласованные графики в Рособразование.

Проблемы и недостатки

Прежде всего, они видны по показателям выполнения федерального сетевого графика.

Среднее отставание по разным компонентам достигает уже 56 дней. Несмотря на то, что решением коллегии «Об итогах деятельности Министерства в 2005 году» все подразделения Минобрнауки и Рособразования обязаны обеспечить безусловное выполнение Сетевого плана по реализации ПНПО, недоработки вполне очевидны . В особенности это касается создания новых университетов, поддержки лучших учителей, закупки учебного оборудования, поставки автобусов и подключения школ к сети Интернет. Но если по поддержке лучших учителей разработана вся нормативная правовая база и вопрос лишь в том, насколько скоро будут приняты соответствующие указы, постановления и приказы, то в отношении учебного оборудовании, автобусов, подключения школ к Интернету – до сих пор нет ясных концептуальных проработок.

В отношении автобусов и учебного оборудования не ясна логика установления софинансирования со стороны субъектов Российской Федерации. Если доля федерального финансирования вполне может быть рассчитана на основе количества учащихся и уровня бюджетной обеспеченности регионов (такая формула уже выведена), то доля софинансирования регионов по-прежнему не ясна. Не решено, каким образом совместить предложенные Минфином коэффициенты софинансирования, учитывающие уровни бюджетной обеспеченности, и реальные запланированные в бюджетах регионов вложения на закупку автобусов и учебного оборудования. При этом надо учесть, что недопустимы как завышенные требования со стороны федерации (иначе некоторые регионы просто не получат никаких средств), так и заниженные – в этом случае субъекты федерации начнут постепенно снижать свои расходы на закупку автобусов и учебного оборудования.

Не сформулированы до конца и содержательные требования к автобусам, учебному оборудованию. Уже обозначенная позиция о закупке только кабинетов физики и химии теперь подвергается сомнению: а достаточно ли у нас поставщиков, способных в этом году все необходимое учебное оборудование произвести?

Аналогичные вопросы существуют и по подключению школ к сети Интернет. Не ясно, на основе какой организационной схемы такая масштабная работа может быть осуществлена. Нет технического задания, в котором бы описывалось, как будут выбираться типы подключения в каждой конкретной местности и школе, в каком объеме и на какие нужды будет привлечено региональное софинансирование, каким образом будет осуществляться оплата трафика, сколько времени, людей и организационно-технических ресурсов потребуется на выполнение такой работы.

Чтобы не допустить отставания и некачественного выполнения сетевого графика, нужна корректировка уже реализующихся направлений. В первую очередь – выплат вознаграждения за классное руководство. Как известно, не все категории педагогических работников, выполняющих функции классного руководителя, получают вознаграждения. Предлагается с 1 сентября расширить соответствующий перечень типов и видов образовательных учреждений, включив в него также начальные школы-детские сады, школы-интернаты, коррекционные учреждения, вечерние и кадетские школы, учреждения санаторного типа, учреждения для детей-сирот, для детей с девиантным поведением, школы-интернаты с первоначальной летной подготовкой и учреждения для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи.

Данный перечень предложен Рособразованием как результат анализа практики выплат в субъектах Российской Федерации. Для расширения перечня понадобится издать новое постановление Правительства РФ, внести изменения в Закон «О бюджете». Вместе с этим предстоит увеличить объемы субсидий по выплатам за классное руководство в отношении тех образовательных учреждений, в которых эти выплаты уже производятся, скорректировав их по данным отчетности, поступающей из субъектов Российской Федерации.

Причины недостатков

Некоторые из них лежат на поверхности, они очевидны.

Не хватает людей, способных администрировать проект, что приводит к сверхурочной работе, которая негативно сказывается на здоровье сотрудников. То и дело от 10 до 30% работников находятся на больничном.

 Много времени уходит на исполнение отчетности. Если в регионах отчетность съедает около 60% времени, отводимого на реализацию проекта, то на федеральном уровне – все 80%.

При этом нельзя сказать, что отчетность готовится качественно. Данные Рособразования о количестве классных руководителей, получающих вознаграждение за классное руководство, порой разнятся до сотен тысяч учителей. Все зависит от исполнителя, который готовит документ.

 Принятые решения постоянно корректируются, из-за этого невозможно своевременно начать реализацию того или иного компонента проекта. Затягивание, постоянное «до-уточнение» механизмов проектной работы то и дело приводит к ее срыву.

 Отсутствует грамотная экспертная поддержка некоторых компонентов проекта. Мало используется потенциал консультантов со стороны.

Кроме этого есть ряд и более глубинных причин, анализируя которые можно предложить некоторые решения для осуществления во втором квартале.

Это, прежде всего, слабость ведомственных механизмов модернизации социальной сферы. Ведомство, призванное блюсти исполнение установленных норм, не справляется с ситуацией, где нужны гибкие проектные решения – изменение, а не воспроизводство действующих норм. Мы ожидали системных изменений в практике – становление общественных институтов, укрупнение сети школ, в целом – повышение эффективности расходов на образование. Это начинает происходить, но, кроме того, мы видим неадекватность ведомственных норм сложной проектной ситуации.

К примеру, необходимо срочно корректировать типологию образовательных учреждений. Без этого мы никогда не сможем финансировать развитие образовательной деятельности – поскольку финансируем не деятельность, а формально закрепленный ничем уже содержательно не обоснованный статус.

 Очевидно, что национальный проект – это и есть реальная административная реформа, когда конкретное дело меняет заскорузлую структуру отношений внутри бюрократического аппарата. Однако по сути дела чиновники не становятся менеджерами. Из-за их неспособности принятьэффективные проектные разработки, мы получаем банальные неисполнимые документы, пусть даже и со всеми согласованные и готовые к реализации.

Крайне необходим общий контекст институциональных изменений в системе образования: связь ПНПО и других проектов, обеспечивающих системные реформы в образовании. Следует признать, что Федеральная целевая программа развития образования (ФЦПРО) строится вне связи с ПНПО. А ведь так важно увязать потенциал инновационных школ, вузов, лучших учителей, гражданских институтов с непосредственным изменением механизмов регулирования образовательной деятельности, вовлечь участников ПНПО в проекты Федеральной программы.

Вспоминается опыт Чили, где лучшие учителя, были привлечены к экспертизе учебников, к организации повышения квалификации других педагогов. В результате существенно повысилось качество образования в этой стране, что подтверждено результатами международных сопоставительных исследований.

Полагаю, что если в рамках ФЦПРО не запустить проекты реального влияния лучших учителей, школ, вузов на механизмы изменений в системе образования, ПНПО превратится лишь в банальную «раздачу слонов», без видимого институционального эффекта.

Как улучшить ситуацию?

Можно предложить такую организационную структуру управления ПНПО:

По каждому блоку компонентов – конкурсы школ и учителей, отбор инновационных вузов, создание национальных университетов и бизнес-школ, поддержка талантливой молодежи, подключение школ к Интернету, оснащение автобусами и учебным оборудованием, создается так называемая «ad hoc»-группа – то есть группа «под конкретную задачу».

 Группа должна быть компетентна для полной проработки порядка реализации того или иного компонента ПНПО, должна смоделировать и предупредить все возможные риски. Следовательно «ad hoc»-группа должна быть укомплектована специалистами всех необходимых структурных подразделений Министерства (включая Рособразование и Рособрнадзор). В группу обязательно должны входить представители от каждого департамента, наделенные компетенцией согласования решений от имени своего структурного подразделения.

 Для того чтобы обеспечить высокое качество проектных разработок, к работе групп должны быть привлечены квалифицированные внешние эксперты. Для этого есть организации-операторы, которые могут обеспечить, в случае необходимости, деятельность групп в режиме погружения – 2-3 дневные семинары для глубокой проработки вопросов, оформления необходимой нормативной правовой базы.

 Поскольку согласование позиций структурных подразделений происходит сразу в процессе разработки решений, подготовленный группой проект не требует дополнительной процедуры согласования и сразу направляетсяна утверждение руководства Минобрнауки России.

Вместе с этим, ключевые решения должны рассматриваться на Межведомственной рабочей группе.

Думаю, что работа таких «ad hoc» групп позволит серьезно продвинуться в реализации проекта.

На будущее предстоит подумать и над самой структурой ПНПО. Учесть, что конкурсный механизм отбора школ, вузов, учителей, талантливой молодежи целесообразно воспроизвести и при отборе регионов, участвующих в проекте.

Игорь РЕМОРЕНКО, секретарь межведомственной рабочей группы по приоритетному национальному проекту образования