|
Уйти от сметы!
12 февраля 2010 года Государственная дума РФ в первом чтении приняла проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений. Проект закона предполагает повышение степени самостоятельности бюджетных учреждений, но нуждается в доработке, особенно в части концептуальных оснований. Авторы проекта люди не из образования – финансисты - подошли к вопросу об обосновании с чисто бухгалтерских позиций, оставив за скобками вопрос о конституционных гарантиях для получения образования. Однако это не отменяет главной объективной причины для принятия указанного закона (с доработками) - неэффективность сметного финансирования.
Три типа учреждений
Основной смысл данного закона состоит в установлении трех типов государственных и муниципальных учреждений: автономные, бюджетные и казенные (в настоящее время согласно ч. 2 п. 2 статьи 120 ГК РФ государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением). В связи с этим предполагается изменение статуса нынешних бюджетных учреждений в сторону распространения на них черт, свойственных автономным учреждениям (как следует из пояснительной записки, речь идет о всех бюджетных учреждениях). То есть характерные черты автономных учреждений будут также иметься и у функционирующих в настоящее время бюджетных учреждений.
Проектом вводится новый тип учреждений – казенные учреждения, статус которых будет фактически аналогичен статусу ныне действующих бюджетных учреждений с дополнительным ограничением в виде зачисления доходов от приносящей доход деятельности в соответствующий бюджет.
Изменение имущественного статуса бюджетных учреждений предполагает прежде всего следующее:
– предоставление бюджетным учреждениям полноценного права заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в полное самостоятельное распоряжение этих учреждений;
– устранение субсидиарной ответственности государства и муниципальных образований по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;
– расширение права бюджетных учреждений по распоряжению имуществом. Предполагается, что бюджетное учреждение с новым статусом не будет иметь прав распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным закрепленным за ним имуществом бюджетное учреждение сможет распоряжаться самостоятельно. Под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено;
– бюджетное учреждение будет обладать правом передавать с согласия собственника некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства и иное имущество, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества. Также констатируется, что в случаях, предусмотренных федеральными законами, бюджетное учреждение вправе вносить указанное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника. В то же время казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц.
При этом остается норма о том, что имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Земельный участок, необходимый для выполнения бюджетным учреждением своих уставных задач, и после вступления в силу рассматриваемого проекта предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Проект предполагает изменение механизмов финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, посредством перевода их с 1 января 2011 года со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного или муниципального задания.
Такого рода тип финансирования предполагает следующее:
– государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности устанавливает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя;
– финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации;
– финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки;
– в случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется;
– финансовое обеспечение деятельности бюджетного учреждения, не связанной с выполнением государственного (муниципального) задания, осуществляется за счет доходов от этой деятельности и иных не запрещенных федеральными законами источников;
– бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания;
– бюджетное учреждение вправе при выполнении государственного (муниципального) задания дополнительно использовать средства, полученные из иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников;
– финансовое обеспечение деятельности бюджетного учреждения, не связанной с выполнением государственного (муниципального) задания, осуществляется за счет доходов от этой деятельности и иных не запрещенных федеральными законами источников;
– порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются правительством Российской Федерации (в отношении федеральных бюджетных учреждений);
– в целях обеспечения финансирования устанавливаются показатели государственного (муниципального) задания, которые используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением.
Важно также отметить статью 19 проекта, предполагающую необходимость установления в трудовом договоре с руководителем бюджетного учреждения показателей оценки эффективности и результативности деятельности бюджетного учреждения.
В другом положении указанной статьи проекта в качестве условия расторжения трудового договора с руководителем упоминается такое основание как «наличие у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя».
Принимать или не принимать?
Как это обычно бывает, первыми на проект отреагировала фракция КПРФ в Государственной думе. Естественно, что реакция была отрицательной.
«Наш анализ ситуации говорит о том, что это не экономика, не социально-экономическое действие, это радикальный политический шаг, протестный потенциал законопроекта велик, он задевает не только интересы учреждений, он задевает интересы всех, кто связан с ними», – грозно заявил первый заместитель председателя ЦК КПРФ Иван Мельников при обсуждении проекта закона в Государственной думе.
В этом отношении необходимо указать на то, что проект, на наш взгляд, действительно имеет множество недоработок, в том числе в части, касающейся образования, о чем уже писалось на страницах газеты «Вести образования» в прошлом номере. В частности, в пояснительной записке не до конца доработан вопрос о причинах относительно малого количества автономных учреждений в настоящее время и о процедуре переформатирования ныне действующих бюджетных учреждений в учреждения нового типа.
Также остаются вопросы об анализе эффективности ныне действующих автономных учреждений и о соблюдении конституционных гарантий на образование, предусмотренных статьей 43 Конституции РФ, особенно к обучающимся в сельских школах, вопросы о применении пресловутого закона «О заказе товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд…» и т.д.
Ответы на данные вопросы требуют более детальных расчетов и анализа применения закона, который, к сожалению, не представлен в пояснительной записке. Совершенно очевидно, что переформатирование ныне действующих бюджетных учреждений должно быть дополнено иными мерами, например по развитию дистанционного образования и мерами по созданию условий, обеспечивающих широкое распространение индивидуальных образовательных программ, особенно в малых городах и сельской местности.
Тем не менее нельзя не согласиться с основным тезисом пояснительной записки к проекту закона о том, что «сметное финансирование от фактически сложившихся расходов порождает отсутствие стимулов к оптимизации и повышению эффективности». Именно сметное финансирование является основным препятствием к оптимизации и повышению эффективности деятельности бюджетных учреждений.
Данный тезис по сути был озвучен в послании президента РФ Федеральному собранию еще в 2002 году. В данном послании президента РФ констатировалась неэффективность существующего механизма финансирования отдельных направлений бюджетных расходов, в частности финансирования бюджетных учреждений и отмечалась необходимость перехода от традиционного финансирования потребностей бюджетных учреждений к реструктуризации этого сектора на основе использования новых организационно-правовых форм и механизмов финансирования, обеспечивающих заинтересованность государственных органов и бюджетных учреждений в повышении качества предоставляемых услуг, а также в разумной экономии средств.
В связи с этим следует констатировать, что озвученная выше критика проекта со стороны Ивана Мельникова (КПРФ) носит неконструктивный характер и представляет собой скорее набор декларативных утверждений о вреде данного закона. Примерно такая же ситуация имела место при обсуждении проекта закона «Об автономных учреждениях» – тогда как, помнится, критики угрожали чуть ли не валом рейдерских захватов образовательных учреждений. Автономные учреждения в настоящее время, несмотря на все сложности, существуют и на региональном, и на муниципальном уровнях, что констатируется в пояснительной записке к проекту закона. В связи с этим мне (заранее прошу простить меня за озвучивание этого желания – его наличие является, что называется, издержками профессии) иногда хочется воззвать к потенциальным «рейдерам», чтобы пришли в сферу образования и попытались «взломать» и «захватить» хоть одно образовательное учреждение и, так сказать, попробовать нашу образовательную систему на прочность с неизбежным и важным в таких случаях выявлением слабых мест. В этом смысле следует отметить некорректность позиции Ивана Мельникова, который упоминает о том, что на федеральном уровне есть примеры создания только четырех автономных учреждений, но не упоминает о достаточно обширном опыте создания автономных учреждений на региональном и муниципальном уровнях.
Так или иначе, слабость позиции критиков проекта закона заключается, на наш взгляд, в следующем:
– бездоказательность утверждения о том, что переформатирование бюджетных учреждений в учреждения с новым статусом приведет к «полнейшей коммерциализации». Если под «коммерциализацией» понимать расширение объема платных услуг – то формат госзадания никак не может создать ситуацию, при которой те образовательные услуги, которые должны оказываться бесплатно, будут с вступлением закона в силу предоставляться за плату. К тому же имущество, переданное учредителем, остается, как и прежде, в оперативном управлении. Что же касается имущества, которое приобретено на заработанные бюджетным учреждением средства, так давно уже надо предоставить бюджетным учреждениям право на свободное распоряжение им, в целях улучшения деятельности образовательного учреждения – разговоры об этом идут уже не один год. Данное право, что называется, уже выстрадано и отвечает принципу справедливости;
– не ясно, почему «казенные учреждения» обрекаются критиками на «нищенское существование» – для них сохраняется финансирование по смете, и если этот тип финансирования порождает «нищенское существование», то тогда тем более надо отходить от него и переходить на формат госзадания для нынешних бюджетных учреждений;
– критики проекта обходят вопрос о повышение степени ответственности учреждений и их руководителей за результаты своей деятельности. Заявление о том, что они голосовали бы за расширение прав бюджетных учреждений «двумя руками», противоречит тезису о нежелательности устранения субсидиарной ответственности государства и муниципальных образований по обязательствам учреждений. В таком случае необходимо выбрать что-то одно – расширение самостоятельности с усилением реальной имущественной ответственности за результаты деятельности либо отсутствие ответственности, но при низкой степени самостоятельности – тогда совершенно логично ответственность переносится на учредителя;
– в критике пока отсутствует даже попытка ответить на ключевой вопрос, вызвавший к жизни рассматриваемый проект: что делать с неэффективностью сметного финансирования учреждений? Данная неэффективность как раз является препятствием для дальнейшего развития системы образования и других сфер, в которых есть учреждения. Изменение неэффективной системы финансирования государственных учреждений призвано усилить эффективность государства в целом и его институтов и таким образом лежит целиком и полностью в русле укрепления государственного сектора, о котором говорил депутат Олег Смолин.
Кстати, следует отметить то, что депутат Олег Смолин, выступавший вместе с Иваном Мельниковым на тему о рассматриваемом законе, отметил, что он по сути приветствует «расширение самостоятельности бюджетных организаций до уровня автономных учреждений». Но в таком случае при этом не совсем понятны мотивы протеста фракции КПРФ против финансирования через государственное задание – именно такого рода формат и обеспечивает расширение степени самостоятельности бюджетного учреждения, одновременно предполагая повышение степени ответственности руководителя и коллектива учреждения за результаты его деятельности. В таком контексте совершено логичным выглядит и освобождение государства от субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения.
Несмотря на изложенное, считаем также правильным поставленный депутатом Олегом Смолиным вопрос о необходимости установления гарантий наличия государственного и муниципального задания и гарантий того, чтобы госзадание не превратилось в инструмент уничтожения каких-либо учреждений по воле «начальника». Для этого и необходимо было, на наш взгляд, проанализировать имеющийся финансово-экономический опыт деятельности автономных учреждений и предъявить его общественности для обсуждения. Следует также поддержать тезис о необходимости более широкого общественного обсуждения рассматриваемого закона.
В целом рассматриваемый проект следует охарактеризовать как необходимый, направленный на решение назревших проблем, вызванных неэффективностью сметного финансирования. Однако это не отменяет необходимости его доработки и совершенствования с учетом отмеченных нами вопросов.
Вадим ЧЕХА
|
|
|
|
