Эффективность стратегии поддержки лидеров для развития системы образования

Приоритетный национальный проект «Образование» (далее ПНПО) нацелен на поддержку лидеров, на внедрение новых экономических механизмов в образовании, стимулирование инноваций. Этим ПНПО довольно сильно отличается от приоритетных национальных проектов в других отраслях – здравоохранении, жилье и т.д.

Внутри себя ПНПО по направлениям неоднороден. Так, часть мероприятий носит поощрительный характер, это можно признать «возвратом долгов» образованию. К таким мероприятиям с полным правом можно отнести поддержку лучших учителей. Да, конечно, многие учителя во всех регионах получили поддержку, размер поддержки превышал годовой заработок учителя, это было признанием их заслуг, но признанием прошлых заслуг. Такую форму поддержки нельзя назвать инвестиционными вложениями в инновационное развитие, в поддержку модернизации образования. Общий объем расходов по этому направлению составил за три года – с 2006-го по 2008-й – 3 млрд. руб., и это направление будет поддержано в таких же масштабах в 2009-м и 2010 году.

Другая часть мероприятий, которая финансировалась в рамках ПНПО, носит компенсационный и сопутствующий характер. Так, финансирование дополнительного ежемесячного вознаграждения за классное руководство за счет средств ПНПО направлено на повышение качества воспитательной работы, но по существу служит мерой повышения оплаты труда учителей и восполнением пробелов в системе оплаты. В условиях тарификации только часть работы учителя подлежит оплате, в первую очередь аудиторная нагрузка, в то время как воспитательная работа либо оплачивалась частично, либо вообще не оплачивалась. Поэтому вознаграждение за классное руководство было призвано компенсировать эти пробелы в системе оплаты труда учителей. В 2009 году предполагалось передать финансирование этого мероприятия на региональные бюджеты, но кризис и возможный обвал региональных бюджетов поставил под сомнение выполнение этих обязательств регионами. В связи с этим решено сохранить финансирование этого мероприятия в рамках ПНПО в 2009 году практически в том же размере. Общий объем финансовых средств, направляемых на финансирование этого мероприятия, составляет более 11,5 млрд. руб. в год, т.е. за три года реализации национального проекта израсходовано 34,3 млрд. рублей. В 2009 году финансирование составит (с учетом снижения численности обучающихся) 11,2 млрд. рублей. Значение финансирования этого мероприятия заключается не в поддержки инноваций или лидеров, а в сохранении социальной стабильности и защите интересов учителей во всех регионах России. Эта «защитительная» мера, а не стимулирующая.

К мерам сопутствующего характера можно отнести сохранение оплаты интернет-трафика. Оснащение образовательных учреждений компьютерной техникой в рамках ПНПО беспрецедентно. Россия за счет средств ПНПО сделала решительный шаг к компьютеризации образования в массовом масштабе. Однако эту меру пришлось бы признать неэффективной, если бы школам не оплачивался интернет-трафик. В 2009 году финансирование этого мероприятия предполагалось передать на региональный уровень, но в связи с экономическим кризисом принято решение о сохранении финансирования в размере 1,1 млрд. рублей в 2009 году за счет средств ПНПО.

Собственно к инновационным мерам можно отнести следующие мероприятия в рамках ПНПО:

- Введение инновационных образовательных программ в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях – общий объем ежегодного финансирования на конкурсной основе 3 млрд. руб.

- Введение инновационных образовательных программ высшего профессионального образования – финансирование на конкурсной основе в размере 5 млрд. рублей (2006 год), 15 млрд. рублей (2007 год) и 10 млрд. рублей (2008 год). Поддержано 57 вузов (17 на первом этапе и 40 на втором этапе).

- Государственная поддержка подготовки рабочих кадров и специалистов для высокотехнологичных производств (начальное и среднее профессиональное образование) – размер ежегодной поддержки на конкурсной основе на условиях софинансирования 1,8 млрд. рублей, проект реализуется с 2007-го по 2009 годы.

- Внедрение современных образовательных технологий – общий объем финансирования с 2006-го по 2009 годы – 8,2 млрд. рублей.
Развитие сети национальных университетов и других образовательных учреждений – общий объем финансирования с 2006-го по 2009 годы – 14,25 млрд. рублей.

Региональные комплексные проекты модернизации образования – общий объем финансирования с 2007-го по 2009 годы на конкурсной основе по принципу «Деньги в обмен на обязательства» – 14,5 млрд. рублей + дополнительное софинансирование со стороны регионов в размере 30 млрд. рублей.

Для реализации этих направлений были задействованы новые экономические механизмы. В частности, деньги распределялись на конкурсной основе по заявкам под реализацию будущих проектов. Ключевым для реализации комплексных проектов модернизации образования было условие софинансирования и предоставление федеральной помощи по принципу «Деньги в обмен на обязательства». Это дало серьезный толчок институциональным изменениям в региональных системах образования.

В рамках комплексных проектов модернизации образования на региональном уровне на практике реализуется новая управленческая технология – регионы осваивают проектный менеджмент, что называется, «на марше», не останавливая процессы в школьном образовании. Ключевые звенья новой управленческой технологии включают:

• Разработку плана реформирования по направлениям комплексного проекта модернизации региональной системы образования (далее КПМО) – заявка региона на участие в конкурсе, подготовленная до начала проекта, с обязательствами по достижению измеримых индикаторов и показателей представляет собой письменный документ, подписанный губернатором, в котором изложены и обоснованы цели, задачи, состав мероприятий, график реализации, а также финансово-экономические обоснования.

• Создание стратегической команды, которая проектирует будущее региональной системы образования и несет ответственность за реализацию стратегии достижения запланированных результатов.

• Использование механизмов софинансирования проекта – федеральные, региональные и муниципальные источники.

• Формирование новой нормативно-правовой среды – принятие документов регионального, муниципального и школьного уровней, обеспечивающих институционализацию изменений в соответствии с намеченными целями, поставленными задачами и стратегией реализации.

• Подготовка кадров и повышение квалификации как администраторов образовательных учреждений, так и педагогических кадров и общественных управляющих.

• Взаимосвязь направлений реформирования – обеспечение организационных, экономических и материально-технических изменений (в рамках 94-ФЗ).

• Консультационное, методическое и информационное сопровождение проекта – включая ноу-хау: консультационные горячие линии, приглашение конфликтологов и социологов в школы для внедрения новой системы оплаты труда, обучение членов управляющих советов и т.д.

• Сквозной электронный мониторинг – полная доступность и прозрачность информации, предоставляемая школами, муниципалитетами и регионами. Хочется подчеркнуть, что такого масштаба комплексных проектов в образовании до этого не осуществлялось. В рамках Национального проекта регионы сумели использовать окно возможностей, предоставленное экономическим ростом, и сделать решительный шаг в реформировании школьного образования, осваивая новые проектные технологии управления.

В рамках взятых на себя обязательств регионам удалось существенно поднять зарплату учителям, внедрить нормативно-подушевое финансирование, существенно повысить долю школьников, обучающихся в современных условиях, институционализировать общественные органы самоуправления в школах. Благодаря переходу на нормативное подушевое финансирование и введению новой системы оплаты труда, рассчитанной на основе стоимости услуги в зависимости от наполняемости класса, во всех регионах активизированы процессы оптимизации в школьном образовании, найдены пути повышения эффективности бюджетных расходов. Во всех регионах существенно вырос норматив подушевого финансирования.

Отдельным регионам, таким как Чувашия, Красноярский и Краснодарский края, Калининградская, Московская области, Кабардино-Балкарская Республика и Северная Осетия (Алания), удалось достичь наполняемости классов на уровне 14–15 учащихся даже в сельской школе.

Практически все регионы к концу 2008 года вдвое повысили зарплату учителей. Если в 2006 году зарплата колебалась в пределах 4-8 тыс. руб. для регионов без северных надбавок и коэффициентов, то в 2008 году зарплата колеблется в пределах 10-16 тыс. рублей, достигая 18 тыс. рублей в регионах, имеющих северные надбавки и коэффициенты. Средняя по России зарплата учителей в 2006 году – 6,125 тыс. руб., средняя зарплата учителей в 2008 году по регионам – участникам КПМО – 12,5 тыс. руб., по регионам, внедрившим новую систему оплаты труда, но не участвующим в КПМО, – 10,2 тыс. руб.

Доля стимулирующей части в фонде оплаты труда учителей составляла по итогам мониторинга в 2008 году от 7% (в Республике Карелия) до 20% (в Краснодарском крае).

Во многих регионах уже практически две трети учителей получают зарплату выше средней по экономике региона. Это существенно меняет социальный статус учителя. Учителя переходят из группы «новых бедных» в средний класс, их работа перестает быть рутиной, ей возвращается креативный потенциал. Сегодня учителя получают зарплату и за новые образовательные программы, и за методическую работу, и за внедрение инноваций. Постепенно меняется мотивация учителей – они стремятся добиваться успехов своих учеников, а не ступеньки в карьерной лестнице, потому что платят за качество, а не только за присвоенную категорию. Меняется и облик школы: школа становится территорией социального благополучия, территорией творческого поиска и инноваций, территорией социального партнерства учителей, учеников, родителей и общественности.

Внедрение стимулирующих доплат за достижения учеников меняет мотивацию учителей. Во многих регионах, по результатам мониторинга выяснилось, что учителя стали работать после уроков, в том числе с одаренными ребятами, с отстающими учениками, работать по разным программам дополнительного образования. В школе складывается другая атмосфера, есть прямое влияние на качество образования и на компетентность учеников. Учитель становится не только «урокодателем», он проводит больше времени с учащимися, это имеет позитивные результаты и меняет взаимоотношения учителей и учеников в лучшую сторону.

Финансовый кризис ставит реальную угрозу закреплению институциональных изменений в финансировании школьного образования, и, главное – в оплате труда педагогов. Снижение объемов производства, а тем более остановка многих крупнейших предприятий, в частности металлургического, автомобильного и химического комплексов, ставит под угрозу наполнение региональных и муниципальных бюджетов в силу резкого сокращения налогооблагаемой базы. В школьном образовании за региональными бюджетами закреплены полномочия по финансированию оплаты труда педагогов и работников школ, а также учебные расходы и иные хозяйственные нужды. Большинство регионов перешли на нормативное подушевое финансирование общеобразовательных учреждений.

Практически во всех регионах до 2013 года происходит процесс сокращения численности учащихся. В этих условиях есть резерв для выполнения расходных обязательств – за счет сокращения численности сохранить величину норматива финансирования в расчете на одного учащегося. Однако сокращение доходной части региональных и муниципальных бюджетов в некоторых регионах может существенно превысить те резервы, которые возникают в условиях сокращения численности школьников. Вынужденное секвестирование региональных и муниципальных бюджетов не будет компенсировано снижением численности и повлечет за собой снижение самого норматива финансирования, а значит, вновь поставит школу в ситуацию недофинансирования. Это не только остановит системные институциональные реформы в нашей школе, но и создаст угрозу доступности качественного образования.

Обобщая результаты реализации Приоритетного национального проекта «Образование» в 2007–2008 гг. по развитию сети общеобразовательных учреждений регионов, можно констатировать, что большинство (90%) регионов – участников реализации трехлетних региональных комплексных проектов модернизации образования полностью или почти полностью справились с выполнением обязательств по ключевому показателю, отражающему процесс развития сети образовательных учреждений, а именно – с созданием условий, отвечающих современным требованием к осуществлению образовательного процесса. В среднем по всем регионам доля школьников, обучающихся в образовательных учреждениях, отвечающих современным требованиям, приближается к 55%.

Это позволяет ожидать следующие эффекты:

- Улучшение материально-технического состояния базовых школ, ресурсных центров в рамках реализации региональных целевых программ.

- Повышение квалификации педагогического и управленческого персонала образовательных учреждений.

- Выравнивание качества образовательных услуг предоставляемого системой образования региона учащимся сельских и городских школ.

- Повышение доступности (прежде всего транспортной) образовательных услуг современного качества для учащихся сельских школ.

- Увеличение разнообразия образовательных услуг, предоставляемых учащимся системой образования.

- Институционализация новых вариативных моделей образовательных учреждений: базовая школа с филиалами, ресурсный центр, социокультурный комплекс системы образования различных уровней, школа полного дня, школа ступеней образования.

- Постепенная институционализация новых структур управления системой образования, таких как школьный округ, образовательный округ.

Эффекты, которые констатируют регионы-участники реализации трехлетних региональных комплексных проектов модернизации образования:

- Реинвестирование бюджетных средств, высвободившихся в результате реализации мероприятий по реструктуризации сети образовательных учреждений, в развитие региональной системы образования.

- Завершение строительства школьных зданий, законсервированных в предыдущие годы.

- Строительство новых школьных зданий, отвечающих современным требованиям к условиям осуществления образовательного процесса.

- Ускоренное оснащение школ современным учебным оборудованием, столовыми с горячим питанием, спортивными комплексами, школьными автобусами, доступом к скоростному интернету, что создает условия для получения качественного образования.

- Широкое внедрение новых моделей образовательных учреждений, развитие процессов интеграции и кооперации образовательных и социокультурных учреждений, распространение образовательных инноваций, укрепление социального партнерства.

- Интенсивная переподготовка учителей и директоров школ.

Процесс укрупнения старшей школы, необходимый для широкомасштабного перехода к профильному обучению в старших классах, отражает динамика показателя – число обучающихся на старшей ступени в расчете на одно общеобразовательное учреждение, имеющее старшую ступень. Минимальный уровень значений этого показателя, фактически отвечающий наличию 2-х классов в параллели в старшей школе, что позволяет сформировать профильные классы, составляет 100 обучающихся в расчете на 1 образовательное учреждение, имеющее старшую ступень.

Отметим, что только два региона – Калининградская и Астраханская области – взяли на себя обязательства достичь уровня более ста обучающихся на старшей ступени в расчете на одно общеобразовательное учреждение. Остальные регионы даже обязательства по этому показателю брали существенно меньше ста обучающихся в расчете на одно общеобразовательное учреждение, имеющее старшую ступень. Среднее значение этого показателя по всем регионам составляет около 60 обучающихся.

Только два региона – Кабардино–Балкарская Республика и Белгородская область – полностью выполнили взятые обязательства по достижению плановых значений этого показателя. Отметим, что Кабардино-Балкарская Республика почти на 40% перевыполнила взятые обязательства, т.е. достигла значения показателя 73,56 обучающихся в старшей школе в расчете на одно общеобразовательное учреждение, в то время как обязательства брала на уровне 53,8 обучающихся.

Основным риском успешной реализации трехлетних региональных комплексных проектов модернизации образования по направлению «Развитие сети образовательных учреждений» стало невыполнение регионами обязательств по укрупнению старшей школы для создания условий полномасштабного внедрения профильного обучения на страшней ступени. В среднем регионы брали на себя невысокие обязательства по увеличению числа обучающихся в старшей школе в расчете на одно образовательное учреждение, имеющее старшую ступень, но и эти обязательства не выполнили 94% регионов.

Основные причины, препятствующие укрупнению старшей школы:
Укрупнение старшей школы предполагает концентрацию старших классов в одном образовательном учреждении при одновременном сокращении старшей ступени в других школах и преобразовании их из полной в основную школу. Однако основная школа без старшей ступени экономически неэффективна. В условиях нормативно-подушевого финансирования масштаб образовательного учреждения, включающего основную школу, оказывается недостаточным для получения финансовых ресурсов, обеспечивающих функционирование и развитие школы.

Структурная и содержательная ограниченность основной школы без старшей ступени. Учителя-предметники не могут набрать достаточное количество учебной и внеучебной нагрузки для полной ставки в основной школе с одним классом в параллели.
Если в школе нет старшей ступени, то, как правило, не удается организовать полноценную предпрофильную подготовку школьников. Происходит нарушение преемственности и свободы выбора при переходе к профильному обучению в старшей школе. Переход после основной школы в старшую профильную школу в другое образовательное учреждение без соответствующей предпрофильной подготовки вызывает сильный стресс у школьников, резкое снижение успеваемости, ребята плохо адаптируются к новой школе и не усваивают профильную программу. Большинство педагогов считают, что переход в образовательное учреждение, где есть старшая ступень, лучше осуществлять за 2 года до старшей школы, в течение которых учащийся спокойно адаптируется к новым условиям и проходит предпрофильную подготовку в полном объеме.

Таким образом, наиболее эффективным направлением реструктуризации сети образовательных учреждений является преобразование основной школы в филиал полной средней школы и формирование школьного/образовательного округа. Роль средней полной школы в этом случае выполняет либо базовая (опорная) школа, либо ресурсный центр, либо социокультурный комплекс, которые могут обеспечить для всех учащихся доступность качественного образования, включая обучающихся в филиалах, за счет внедрения гибких образовательных технологий, дистантного обучения и подвоза учащихся старшей школы.

Из этого можно сделать несколько выводов.

Основной моделью профильной школы становится не модель профилизации классов старшей школы, а межклассная дифференциация и индивидуализация обучения в старшей школе.
Для полномасштабного внедрения профильной старшей школы необходимо создавать условия для реализации индивидуальных образовательных траекторий старшеклассников, а также для сетевой организации профильного обучения сельских школьников.

Подводя итоги, можно сказать, что на 2009 год ключевым направлением, обеспечивающим успешную реализацию трехлетних региональных комплексных проектов модернизации образования по направлению «Развитие сети образовательных учреждений» становится обеспечение условий для укрупнения старшей школы, а также внедрения гибких индивидуальных образовательных траекторий и сетевой организации профильного обучения в старшей школе.

К существенным рискам в реализации Приоритетного национального проекта «Образование» можно отнести отсутствие налаженных механизмов распространения нововведений, то, что называется диссеминацией результатов. Фактически образцы лучшей практики остаются достоянием самих разработчиков, работы по обобщению позитивного опыта не проводятся на должном уровне. Это резко снижает эффективность вложений, подрывает саму идею поддержки лидеров, поскольку увеличивает дифференциацию между лидерами и аутсайдерами. Поддержка лидеров по замыслу должна была стимулировать достижение нового качества для всех участников за счет распространения лучшей практики. Удается ли это осуществить в условиях кризиса или нет?

Ирина АБАНКИНА

Директор Института развития образования ГУ-ВШЭ

Татьяна АБАНКИНА

Директор Центра прикладных экономических исследований и разработок

В подготовке материалов принимали участие научные сотрудники Института развития образования: О.В. Баландина, Н.В. Белов, С.В. Сигалов