Правовое регулирование публичных услуг в области образования

Образование является одной из основных областей социальной сферы общественной жизнедеятельности. В социальной сфере воплощаются основополагающие интересы общества. Российское патерналистское государство всегда трепетно относилось к социальной составляющей общественных отношений, особенно в социалистический период своего развития.

Учитывая исторические особенности Российского государства, Конституция РФ провозгласила в качестве одной из основ конституционного строя принцип социального государства, суть которого заключается в том, что политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7).

Образование является той составляющей социальной жизни, в рамках которой обеспечивается формирование личности и ее развитие. Образованный человек обладает знаниями и профессиональными навыками, позволяющими ему в современном обществе обеспечить себе достойную жизнь и влиять на развитие социума.

Статья 43 Конституции РФ провозглашает право каждого на образование, ст. 2 устанавливает обязанность государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.

Однако для реализации права на образование его признание, соблюдение и защита недостаточны. Право на образование относится к категории позитивных прав и свобод человека и гражданина, обязывающих государство принять необходимые меры для реализации человеком своих возможностей. Эти меры прежде всего связаны с созданием в обществе условий для оказания публичных услуг, возможность пользования которыми определяет реальное содержание многих социальных и культурных прав и свобод личности, в том числе и права на образование.

В целом можно сказать, что образование является необходимым условием для жизнедеятельности в современном обществе. Именно поэтому Российская Федерация провозглашает область образования приоритетной, усматривая в ней наиболее значимые общественные интересы.

Согласно Закону РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).

Из данного статутного определения можно выделить несколько основных признаков образования.

1.         Следует отметить, что образование является процессом прямых и обратных связей: оказание образовательных услуг должно сопровождаться получением гражданином образования. Под получением гражданином (обучающимся) образования в Законе РФ «Об образовании» понимается достижение и подтверждение им определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом.

Образовательные услуги относятся к категории нематериальных услуг, они не имеют фактического воплощения, не овеществляются, их усвоение не гарантируется и полностью зависит от свойств услугополучателя.

При поступлении в учебное заведение гражданину гарантируется предоставление качественных образовательных услуг, однако документ, подтверждающий образовательный уровень, предоставляется гражданину только при условии усвоения им необходимых знаний и навыков.

2.         Образовательный процесс осуществляется в интересах человека, государства и общества. Это означает, что он направлен на обеспечение реализации публичного интереса. Формирование социально активной и профессионально подготовленной личности – один из основных публичных интересов, реализуемый в рамках образовательной деятельности. Это имеет столь высокое значение, что получение образования определенных уровней устанавливается как обязанность человека. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 43 Конституции РФ основное общее образование является обязательным, а родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования.

Однако получение образования может быть потребностью и частным интересом конкретного гражданина, который, вступая в образовательные отношения, рассчитывает на удовлетворение этой потребности и осуществление своего интереса. И в случае, если право гражданина на образование не обеспечивается либо нарушается, он может обратиться за защитой своего права.

Субъект, уполномоченный оказывать услуги в области образования, действует в публичных интересах, что не исключает возможность преследовать и свои интересы (извлечение прибыли, материально-техническое обеспечение и пр.), которые, однако, должны быть созвучны общественным интересам. Конфликт интересов в этой области не допускается, поскольку может негативно сказаться на качестве оказываемых услуг.

3. Получателями публичных услуг в области образования являются индивидуальные субъекты: гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства, а также индивидуальные субъекты, обладающие специальным правовым статусом (студенты, курсанты, работники, служащие и др.). В Законе РФ «Об образовании» индивидуальные субъекты обозначаются общим понятием «гражданин».

Для достижения целей образования необходимо, чтобы гражданам был обеспечен равный доступ к образованию.

Так, в Российской Федерации гражданам гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости.

Кроме того, государство должно создавать системы образования и приемлемые социально-экономические условия для получения гражданами образования.

В соответствии с Конституцией РФ и Законом РФ «Об образовании» государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе – бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов.

4. Образование является процессом оказания и получения двух взаимосвязанных основополагающих разновидностей публичных услуг: воспитания и обучения. В ходе воспитания человеку прививаются духовно-культурные ценности общества, образцы нормального и должного поведения, а в процессе обучения он приобретает знания и навыки, необходимые для жизнедеятельности в обществе.

Однако публичные услуги в области образования не исчерпываются услугами воспитания и образования. Для успешного оказания и получения данных услуг в процессе образования предоставляются вторичные услуги, связанные с образовательными услугами. Речь идет о публичных услугах, связанных с содержанием, предоставлением стипендий, охраной здоровья, трудоустройством лиц, получающих образование.

5. Образование связывается с достижением гражданином установленных государством образовательных уровней. Содержание указанных уровней определяется образовательными программами. В Российской Федерации реализуются общеобразовательные и профессиональные образовательные программы.

Общеобразовательные программы направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ. К указанной категории образовательных программ относятся программы дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования.

Профессиональные образовательные программы направлены на решение задач последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровней, подготовку специалистов соответствующей квалификации. К профессиональным относятся программы начального, среднего, высшего, послевузовского профессионального образования.

Помимо основных общеобразовательных и профессиональных образовательных программ, реализуются также соответствующие дополнительные образовательные программы.

В соответствии со ст. 14 Закона РФ «Об образовании» образовательные программы должны быть ориентированы на обеспечение самоопределения личности, создание условий для ее самореализации, развитие общества, укрепление и совершенствование правового государства, а их содержание должно обеспечивать адекватный мировому уровень общей и профессиональной культуры общества, формирование у граждан адекватной современному уровню знаний и образования картины мира, интеграцию личности в национальную и мировую культуру, формирование человека и гражданина, интегрированного в современное ему общество и нацеленного на совершенствование этого общества, а также воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества.

Обязательный минимум содержания каждой образовательной программы (по конкретной профессии, специальности) устанавливается соответствующим государственным образовательным стандартом. Стандартизация образования является важнейшим условием обеспечения качества предоставляемых образовательных услуг.

Государственные образовательные стандарты являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования. В Российской Федерации государственные образовательные стандарты включают в себя федеральный и региональный компоненты, а также компонент образовательного учреждения.

Обозначенные признаки формируют общее представление о существе образования и раскрывают значение публичных услуг, оказываемых в этой области. Однако важной представляется также необходимость рассмотрения субъектов, оказывающих публичные услуги в рамках исследуемых отношений.

Публичные услуги в области образования предоставляются коллективными и индивидуальными субъектами.

К коллективным субъектам, оказывающим публичные услуги в области образования, относятся государственные, муниципальные органы управления образованием и подведомственные им учреждения и организации, государственные, муниципальные образовательные учреждения, частные образовательные учреждения, образовательные учреждения общественных объединений и религиозных организаций, а также общественные объединения, осуществляющие деятельность в области образования.

Управление в области образования осуществляют федеральное министерство, Федеральное агентство по образованию (далее – федеральное агентство), Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (далее – федеральная служба) – на федеральном уровне; уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ – на региональном уровне; местная администрация и иные уполномоченные органы муниципального образования – на местном уровне.

В связи с реформой федеральных органов исполнительной власти и распределением между ними основных управленческих функций (нормотворческая, контрольная, надзорная, оказание государственных услуг и управление государственным имуществом)в области образования федеральное министерство осуществляет нормативно-правовое регулирование, федеральное агентство осуществляет функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг, а федеральная служба – функции по контролю и надзору.

Система органов исполнительной власти субъекта РФ определяется им самостоятельно. Следовательно, в каждом субъекте РФ может существовать своя функциональная специфика исполнительных органов, осуществляющих управление в области образования.

Так, в Санкт-Петербурге управление в области образования осуществляет Комитет по образованию (далее – комитет), наделенный всем комплексом полномочий в установленной сфере (нормотворческих, контрольно-надзорных, по оказанию государственных услуг и управлению имуществом). Комитетом оказываются следующие публичные (государственные) услуги: информационное обеспечение в пределах своей компетенции образовательных учреждений, обеспечение учебной литературой, разработка и утверждение в пределах своей компетенции примерных учебных планов, примерных образовательных программ, проведение конференций, совещаний, семинаров, организация выставок и участие в указанных мероприятиях для реализации задач, возложенных на комитет, методическая помощь негосударственным образовательным учреждениям, разработка прогнозов подготовки и переподготовки педагогических и руководящих работников образовательных учреждений и т.д.

Муниципальные образования также самостоятельно определяют систему и полномочия своих органов, в том числе органов, осуществляющих управление образованием. Так, в соответствии с п. 1.11 ст. 26 Устава муниципального образования «Выборгский район Ленинградской области» администрация муниципального образования в области образования осуществляет публичные (муниципальные) услуги в форме строительства и содержания за счет средств местного бюджета и привлеченных средств объектов и учреждений муниципального образования.

Образовательные услуги гражданам оказываются главным образом образовательными учреждениями. В соответствии со ст. 12 Закона РФ «Об образовании» образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, т.е. реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников.

Образовательные учреждения подразделяются на государственные (федеральные или субъекта РФ), муниципальные, частные, учреждения общественных объединений и религиозных организаций.

Лицензирование, аккредитация и аттестация являются одними из основных контрольных мер обеспечения качества образовательных услуг. Подробнейшая регламентация порядка осуществления этих мер в федеральном и региональном законодательстве является ярким свидетельством общественной значимости рассматриваемой разновидности услуг, оказываемых при систематическом контроле со стороны государства. Образовательные учреждения вне зависимости от формы собственности осуществляют свою деятельность, находясь в постоянных длящихся неравноправных общественных отношениях с государством, в рамках которых обязаны обеспечить в публичных интересах качественное оказание образовательных услуг.

Публичные услуги в области образования вправе оказывать также общественные объединения, основной уставной целью которых является образовательная деятельность. На данные коллективные субъекты распространяются права и обязанности учреждений дополнительного образования, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Индивидуальными субъектами, оказывающими услуги в области образования, являются граждане, осуществляющие индивидуальную педагогическую деятельность. Указанная деятельность осуществляется без специального разрешения, но если она сопровождается получением доходов, то рассматривается как предпринимательская и подлежит регистрации.

Образовательные услуги, оказываемые в рамках индивидуальной педагогической деятельности, также должны быть качественными и не должны нарушать установленные нормами законодательства запреты. Вместе с тем условия оказания и получения образовательных услуг и проверки их качества определяются главным образом по усмотрению сторон.

Из статьи В.Г. Гюлумян, кандидата юридических наук, преподавателя кафедры государственного и административного права юридического факультета СПбГУ (Санкт-Петербург) (статья опубликована в сборнике: Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник / Под общ ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. – М.: Волтерс Клувер, 2007).

 Полосу подготовил Вадим ЧЕХА